热点:解读监察法：用法治思维和法治方法惩治腐败

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中国反腐败司法研究中心主任吴建雄

年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。我们特别邀请了中国反腐败司法研究中心主任、国家社科基金特别委托项目中国特色社会主义国家监察制度研究首席专家吴建雄教授，解读这一部在我国法治进程中具有重要作用的法律。

吴建雄认为，随着十三届全国人大一次会议通过宪法修正案、《中华人民共和国监察法》和产生国家监察委员会，覆盖全部行使公权力的公职人员的监察大网，整合了行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等的强大反腐败力量，将在中国这片土地上布局完成。它标志着用法治思维和法治方法惩治腐败走向制度化，永远在路上的反腐败斗争进入全面法治反腐新征程。

先修宪后立法保证该改革在法治框架进行

提到监察法，就不得不提与监察法一同审议通过的宪法修正案，那么本次宪法修订和监察法立法有怎样的关系？怎么解读宪法修正案中第七节监察委员会的文案？

对此，吴建雄表示，在一个法治国家，任何一项立法或者改革都要在法治框架内开展，都要有法可依，而监察体制改革包括监察法立法作为一项开创性的制度设计，是我国重要的政治制度改革，在宪法中并未有关联规定，因为此只有先撰改宪法再进行监察法立法，这样才符合立法逻辑，监察制度改革才能在法治框架内顺利进行。

十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案，对国家机构作出重要调整和完整，即在原来人大下的一府两院（人民政府、人民法院、人民检察院），增加一委（监察委员会），并且专门增加监察委员会一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位，这是对监察委员会权力运行体制机制等重要问题的大体上性、纲领性规定，为深化国家监察体制改革、保证监察委员会履职尽责提供了根本遵循。

首先，确立了监察委员会的性质和地位。宪法第一百二十三条规定：中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关，确定了监察委员会的性质和地位。在国家权力结构中设置监察机关，是从我国历史以前传下来和现实国情出发加强对公权力监督的重大革新，体现了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查委员会合署办公，实现党性和人民性的高度统一。监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。其依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对全部行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，其职能权限与司法机关、执法部门明显不同。

其次，确定了监察委员会的组织架构和职能职责。宪法第一百二十四条规定：中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。监察委员会由下列人员组成：主任，副主任若干人，委员若干人。监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。监察委员会的组织和职权由法律规定。这确定了监察委员会的基本构成要素。依据宪法规定和改革实践，监察法对国家、省、市、县设立监察委员会作出具体规定。国家一级监察委员会名称前冠以国家，体现由行政监察小监察变为国家监察大监察，表明了最高一级国家机构的地位；地方各级监察委员会名称使用行政区划+监察委员会的表述方法。监察机关的首要职能是调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败从业，维护宪法和法律的尊严；首要职责是监督、调查、处置；首要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等。

此外，规定了监察委员会的领导体制和从业机制。宪法第一百二十五条规定：中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的从业。第一百二十六条规定：国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。对这两条应当统一起来理解、贯通起来把握。一方面，为保证党对反腐败从业的集中统一领导，党的纪律检查机关同监察委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，在领导体制上与纪委的双重领导体制高度一致。监察委员会在行使权限时，重要一些事项需由同级党委批准；国家监察委员会领导地方各级监察委员会的从业，上级监察委员会领导下级监察委员会的从业，地方各级监察委员会要对上一级监察委员会负责。另一方面，监察委员会由人大产生，就必然要对人大及其常委会负责，并接受其监督。

最后，确定了监察委员会与其他机关的配合制约关系。宪法第一百二十七条规定：监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个体的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合，相互制约。审判机关指的是各级人民法院；检察机关指的是各级人民检察院；执法部门包括公安机关、国家安全机关、审计机关、行政执法机关等。监察机关履行监督、调查、处置职责，行使调查权限，是依据法律授权，行政机关、社会团体和个体无权干涉。并且，有关单位和个体应当积极协助配合监察委员会行使监察权。监察委员会成立后，对涉嫌职务犯罪的行为，监察委员会调查终结后移送检察机关依法审查、提起公诉，由人民法院负责审判；对监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为需要补充核实的，应退回监察机关进行补充调查，必要时还可自行补充侦查。在宪法中对这种关系作出确定规定，是将客观存在的从业关系制度化法律化，可确保监察权依法正确行使，并受到严格监督。

立法过程广泛听取意见

从年10月党的十八届六中全会闭幕以后，中央纪委机关会同全国人大常委会法制从业委员会组成了国家监察立法的从业专班，共同开展关联从业，一同进行起草研究，去有的试点地区进行调研，在这个基础上形成了监察法草案。此后监察法草案几经撰改，到今年两会顺利通过。

对此，吴建雄表示，年6月下旬，全国人大常委会对监察法草案进行初审。初审后，法工委将草案送给了23个中央国家机关和31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见。并且，召开了专家会，听取了宪法、行政法和刑事诉讼法专家学者的意见。

年11月7日至12月6日，监察法草案在中国人大网全文公开，征求社会公众意见，共有3000多人提出了1.3万多条意见。

总的来看，本次监察法立法过程中，立法机关积极回应了社会关切，要点对监察程序和监察机关的监督进行撰改完整。对于不少学者和社会公众在乎的被调查人在留置期间的权利保护问题，监察法规定留置期间不得超过三个月，在特殊情况下，可以延长一次，延长期不得超过三个月，省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。此外，采取留置措施后，应当在全天候内通知被留置人所在单位和家属，但除有碍调查的情形外。监察法还保障被留置人的饮食、休息和安全，提供医疗服务，讯问被留置人应当合理安排讯问时间和时长。而如果监察机关及其从业人员违反规定发生办案安全事故，这个安全事故就是人身的安全事故，或者是发生安全事故之后隐瞒不报、报告失实、处置不当的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予解决。

监察法草案公布后，吴建雄曾就有些规定的提法和表述提出了意见。如监察法草案第二十九条中，对可以采取技术调查措施的案件范围规定为涉嫌重大贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪。执法实践中，采取技术调查措施的案件通常是涉嫌重大贪污贿赂案件，失职渎职案件不宜纳入技术调查案件的范围。又如草案第四十一条规定，被调查人员采取留置措施后，除有碍调查的，应当在全天候内通知被留置人所在单位或家属。这一表述中除有碍调查的过于笼统，实践中可能成为一个不通知的口袋性理由；而所在单位或家属是一个单选词，意味着只需通知单位或者只需通知家属，因而有必要进行精准性完整，将有碍调查的情形予以确定，将通知单位或家属撰改为单位和家属。再如草案第四十五条中检察机关对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决策的规定，其中的应当征求监察机关意见的表述，容易产生有违检察机关独立行使检察权的歧义，应当将征求监察机关意见予以删除。这些意见，都被正式通过的监察法所吸收，使记者亲身体验到制定监察法对民智民意的尊重。

应正视监察法惩治和预防腐败的特定价值所在

监察法立法过程中学界出现的不同观点甚至争议，比如有观点认为监察法草案与刑诉法的规范相冲突，特别是对留置权的设置和律师介入等问题提出了尖锐的意见。对此，吴建雄认为，在监察法立法过程中，众多有识之士为草案的撰改献计献策，提出了不少中肯的意见和建议，为国家监察法在十三届全国人民代表大会一次会议上通过创造有利条件，但也出现了对草案是合宪还是违宪或进行合宪性审查的学术争议，形成所谓政治承诺与学术努力的对峙现象。记者认为，注意和考量重大的改革问题，必需用全新和全局的视野，如果纯粹站在学科本位的基础上，势必存在很大的局限性。因为此，在对待重大政治改革和制度革新的问题上，应当秉持正确角度、观点和做法。

就制定监察法来说，监察法草案公布后，不少学者从打击犯罪保障人权刑事诉讼视角，提出了监察法草案与刑诉法的规范相冲突，特别是对留置权的设置和律师介入等问题提出了尖锐的意见，认为草案违背了刑事诉讼的人权保障大体上，有的甚至提出是刑事法治的倒退。吴建雄认为，对于制定监察法，应该从特别程序规范的立场来思考。刑事诉讼法要处理的问题是确保刑事诉讼中怎么做到既准确有力地打击犯罪，又最大限度地保障诉讼当事人的人权，因为此，打击犯罪和保障人权成为刑事诉讼的价值目标。而国家监察法要处理的问题，是确保反腐败斗争的程序化、法治化，使职务违法和职务犯罪受到及时查处。监察法立法的价值目标虽然也要兼顾打击犯罪保障人权，但核心价值取向则是惩治和预防腐败，建设廉洁政治。价值取向的差异决策了立法规范上设计的差异性。只有构建以维护国家政治清明为目的的反腐败程序规范，才能遵循反腐败斗争规律，实现惩治腐败、廉洁政治的价值目标。

有学者从保障案件当事所有人权出发，认为使用留置措施期间应该允许律师介入。吴建雄认为，监察法之所以没有规定律师介入，是因为留置期间，调查从业正处在证据尚未明确阶段，律师的提前介入虽有利于被调查人的人权保障，但存在极大的证据的风险，这种风险可能导致应该查证的腐败分子逍遥法外。因而保障被留置人的人权，可以通过其他方法加强监督，除设置严格的程序规范外，还可以采取全程录音录像等措施实施监控。还应指出的是，腐败犯罪的调查与非腐败犯罪的侦查有着很大的区别。非腐败犯罪案件通常以事立案，一旦案发，即进入刑事侦查，案件一旦侦破，律师即可以刑事辩护人的身份介入。而腐败犯罪案件通常以人定案，需要通过线索排查、证据收集、调查终结，移送检察机关后，才进入刑事诉讼环节。被调查人在未移送检察机关之前，还不是法定意义上的犯罪嫌疑人，所以律师以刑事辩护人的身份介入为时过早。只有当监察案件移送检察机关审查起诉，从检察机关立案受理开始，律师以刑事辩护人的身份介入才具有合理性、合法性和正当性。

十九大报告把以良法促进快速发展、保障善治作为推进依法治国的主要环节。国家监察法立法的目的，从功能作用上讲，就是要实现反腐败斗争中的良法善治。当下，就反腐败法律来说，离良法的要求还有较大距离。反腐执法依据首要是刑事诉讼法。而刑诉法不论从价值取向和程序设置上，都无法满足反腐败斗争的客观需要，因而出现查办腐败案件必需借用两规的党内措施的现象。这种法律资源的严重不足，成为制约反腐败斗争的重要瓶颈。制定监察法，就是要通过立法赋予监察委员会的职责权限和法定手段，破解反腐执法必需依靠党内法规的困局。监察法在调查手段、强制措施、证据标准等规范设计上考虑到腐败犯罪与普通犯罪的不同优势，在体现惩治腐败与保障人权两者之间平衡大体上基础上，而作出不同于普通刑事犯罪的特殊规定，正是监察法惩治和预防腐败的特定价值所在。只有这样，才能真正形成一部能处理腐败问题、管用的法律，为腐败的善治提供比较有效的法治资源。

监察法是一个成熟的国家立法

吴建雄认为，《中华人民共和国监察法》作为我国第一部反腐败国家立法，全党全国上下酝酿已久、期待已久、关注已久。监察法以宪法为依据，对监察委员会的组织、职责、权限、程序以及对监察委员会的监督等作出规定，对国家监察从业起统领性、基础性作用。从监察法的制定和文案看，突出了加强党对反腐败从业集中统一领导，反映了中国特色的社会主义监察制度革新，总结了党的十八大以来反腐败斗争的新鲜经验，体现了新形势下深化改革、加强法治和全面从严治党的客观要求，是一个成熟的国家立法。其突出优势：一是立法体例科学、文案全面、逻辑缜密、规范完善。监察法共九章六十九条。总则确定立法目的、指导思想和监察大体上；分则规定监察主体，包括监察机关的产生程序和领导体制、派出监察机构、监察官制度；规定监察范围，包括监察对象和管辖问题；规定监察职责，包括监察机关的首要职能和职责；规定监察权限，包括谈话、讯问、搜查、留置等12项调查措施、需要有关机关协助的措施和关联证据规则；规定监察程序，即从业流程，包括对线索处置、初步核实、立案、调查、处置、移送起诉、申诉程序；规定反腐败国际合作，包括双边多边合作、追逃追赃和防逃等制度；规定对监察机关和监察人员的监督，包括内部监督和接受外部监督两个方面；规定法律责任，包括有关单位和人员、监察机关及其从业人员的法律责任等，基本体现了立法的完善性。

二是立法指导思想确定，突出了党的集中统一领导，推进国家治理体系和治理能力现代化。加强党对反腐败斗争的统一领导，是监察体制改革的第一要义。这是因为，反腐败既是全面从严治党的重要组成部分，又是国家依法治权的系统工程，客观要求执政的中国共产党，在领导中国特色社会主义事业建设中，通过对公权力和公务人员的各个方面监督，掌握和控制公共权力依法规范运行的主动权，实现党内监督和国家监察功能的最大化，不断提升党和国家自我净化和自我修复能力。

三是监察主体的产生和监察对象的拓展，革新和丰富了我国监察制度的内涵。整合反腐败资源力量，由各级人大选举产生各级监察委员会，既是社会主义政治制度的内在要求，也是处理机构分散、打击不力等问题的对策选择，是实现国家腐败治理体系和治理能力现代化的组织保障。实行国家层面反腐败机构的集中统一，使党的反腐败决定转化为国家意志，使权力机关的反腐败监督通过法定程序落到了实处。

四是监察职能定位和监察权限设置适应了反腐败斗争的客观需要和运行规律。监察法规定监察机关的首要职能是：维护宪法和法律法规；依法监察公职人员行使公权力的情况，调查职务违法和职务犯罪；开展廉政建设和反腐败从业。监察机关依法履行监督、调查、处置职责，并将目前监察机关实际采用的十余种调查措施以国家立法形式固定下来，特别是规定监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪中，可以采取留置调查措施，为揭露、证实、惩治腐败违法犯罪提供了有力的法律武器，它适应了腐败问题违规与违法交织的优势和规律，是查办职务违规违法和职务犯罪措施的制度革新。

五是严格规范监察程序和强化对监察的外部监督，体现了信任不可替代监督的法治大体上。为保证监察机关正确行使权力，草案专设监察程序一章，对监督、调查、处置从业程序作出严格规定，如对采取留置调查措施的，规定了严格的程序和期限和审批程序，以及被留置人员的基本人权保障。这些规定，为监察权的行使，构筑了严密的制度笼子。为加强监察机关和监察人员的内外监督，监察法规定了监察机关接受本级人大及其常委会的监督，细化了多项监督措施。这些规定的细化和实施，必将促进监察权在法治的轨道上规范运行。

相信监察法的实施，一定会对未来产生深远影响。

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