热点:促进社会资本进入生态保护补偿行业

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◆吴健昌敦虎

新安江流域上下游横向生态补偿机制建立以来，通过建立绿色基金、政府与社会资本合作( ppp )模式、融资折扣等方法，将社会资本吸引到流域综合管理和绿色产业，取得了良好的效果。 之后，经常积极实践，通过财政资金的榜样，吸引社会资本进入生态保护补偿行业，市场在自然生态资源配置中发挥决策性作用，实现了更好的政府作用。

如何发挥财政资金杠杆作用，促进社会资本进入生态保护补偿行业，更好地实现自然价值资源，优化生态补偿政策，提高生态补偿的效果、效率和公平，值得探讨。

生态保护补偿行业引进社会资本的必要性

生态保护补偿资金缺口大，财政资金难以完全负担，迫切需要引入社会资本。 中央财政年自然资源行业生态保护修复的两个专家部署了142亿元，只占相关部门推算的每年589亿元资金诉求的24%。 补偿资金不足对实施生态保护或生态修复的主体得不到充分的补偿，对监护人的激励不足，严重影响生态补偿的可持续发展。 疫情因新冠肺炎后，各级财政都面临很大压力，生态补偿资金不足的问题进一步扩大。 而且过度依赖财政资金，生态改善的受益者缺乏收费意识，政府无法识别社会生态保护的合理诉求和供给的最佳规模，影响公共物品供给的效率。

社会资本的引进，改变了以前政府寻找生态补偿受益者的被动模式，改变了潜在受益者积极寻找生态环境利益的主动模式，给生态产品市场带来活力。 生态补偿的本质是通过“受益者付费”实现生态保护的正外部性补偿。 生态系统服务和生态保护的成果往往在很大的空间、时间长的时间内产生正的外部性，受益主体数量多，空间分布广，诉求差异大，即使通过政府代理，也很难识别所有生态补偿受益主体，强烈的支付意愿 社会资本干预以市场机制为基础，增强了生态系统服务和生态产品的价值流动性，调动了“受益者付费”的积极性。

社会资本介入生态补偿行业是绿色快速发展的内涵。 绿色的迅速发展不仅要求产业生态化，还要求生态产业化。 生态保护和修复的规模扩大、参与主体的增加、市场化程度的增强，不需要社会资本的参与，与财政资金形成的良性互动和特征相辅相成。 社会资本介入不同水平和不同空间范围的生态保护和补偿项目，其本质是推进生态产业化，促进区域流域产业结构升级，实现优质快速发展，丰富绿色经济形态。

当前社会资本进入生态保护补偿行业的问题

生态补偿的财政资金以中央资金为主，省际自愿建立生态补偿机制的积极性不高，特别体现在大规模跨省区域流域生态补偿问题上。 根据地方调查，各省财政资金的投入往往采用“自行门前雪”，缺乏生态系统保护的整体想法。 银行融资仍然是薄弱的环节，主要来自地方银行，融资渠道少，对吸引社会资本进入生态保护补偿最需要的行业无效。 中央级协调指导和资金支持不足的话，生态保护补偿的前景非常不明确，回到“各自为政”的局面。

社会资本生态补偿绩效评价体系不健全，是重业务绩效、轻环境绩效。 目前社会资本进入生态补偿行业常常具有项目特征，以合同约定的建设和运营相关生态环境指标为目标，强调业务绩效，强调社会资本资金增幅效果，不重视社会效益和生态环境绩效的监督管理和评价。 而且，由于环境监督管理不足，经常出现筹措财政资金的现象，最终会降低财政资金的效率。

受财政资金流动模式的限制，生态补偿和修复项目的参与主体受到限制，市场化机制不充分，社会资本的流动性受到限制。 与财政资金在政府间流动的模式不同，社会资本流动模式强调市场的活性度，要求基于多元化的参加主体实现更大范围的流动，激发生态补偿的活力。

社会资本进入生态补偿行业的途径有限，权益收益率机制不充分，影响社会资本进入的积极性。 目前我国财政生态环境保护资金主要投入要点污染源和要点生态功能区的保护修复项目，生态环境管理主体面临巨大的管理压力，忽视了对社会资本的权益回报和激励，影响了潜在进入生态补偿行业的市场主体的意愿。

社会资本进入生态保护补偿行业的对策建议

长期以来，财政资金在生态补偿中对社会资本起着“主导”而不是“诱惑”的作用，社会资本的参与度不足。 在生态保护补偿行业，财政资金杠杆作用的发挥，基本上是提高多元主体的参与度和社会资本的活性度，实现生态环境收益的最大化。 为此，笔者提出了以下建议。

根据生态环境保护专项资金迅速发展区域流域绿色基金。 以前传达的生态环境保护专项资金要以环境因素和政府部门为基础设置，分割性强，通过体制机构改革，逐步扩大跨越行政区的绿色基金。 利用中国于年7月成立的国家绿色快速发展基金这一指挥棒，扩大生态补偿展望面，采用政府和社会资本合作( ppp )等机制，使社会资本在区域流域生态环境保护和修复项目中公益性强，战术意义重大

实施社会资本进入生态补偿行业的环境业绩和经济业绩的双重评价，将经济业绩与环境业绩联系起来。 因此，必须调整各部门的职能，确定各部门的分工，加强联动保障，完全判断审查的比较有效性。

构建生态补偿市场化平台，构建生态产业链，让多代理参与生态补偿。 结合生态环境因素的发表和区域经济的快速发展状况开发多种市场化手段的试点，促进生态产品的价值实现。 建设生态环境保护行业产业联盟、基金联盟，逐一发挥开发银行长时间融资特点，构建社会资本联盟平台，联合多种金融机构，拓宽融资渠道。 生态补偿的参与主体要向公众扩展，鼓励设立民间绿色投资基金，在生态保护行业推进个人绿色金融业务，支持绿色成本，促进绿色金融的公众参与。

以财政资金作为补贴突破以前的传统模式，通过市场化的运营方法提高能动性，丰富生态补偿的权益回收机制。 结合生态环境要素的生产力及其快速发展目标的空间差异开发了多样性的权益收益率方法。 积极开发生态保护文化、历史和感情等方面的间接利益，根据财政资金，将声明、认证、普及等非经济利益模式纳入生态补偿途径，扩大社会捐赠的实施范围，满足社会对生态环境保护的人文需要。

作者单位:中国人民大学环境学院

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